——水利部財務司司長吳文慶解讀《國務院辦公廳關于推進農業(yè)水價綜合改革的意見》
　　2016年1月，國務院辦公廳印發(fā)《關于推進農業(yè)水價綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2號，以下簡稱《意見》），對今后一個時期農業(yè)水價綜合改革作出全面部署。近日，本報記者就《意見》出臺的背景、主要內容等采訪了水利部財務司司長吳文慶。
　　記者：《意見》出臺后備受關注，請介紹一下出臺的背景。
　　吳文慶：農業(yè)是用水大戶，也是節(jié)水潛力所在。長期以來，我國農田水利基礎設施薄弱，運行維護經費不足，農業(yè)用水管理不到位，農業(yè)水價形成機制不健全，價格水平總體偏低，不能有效反映水資源稀缺程度和生態(tài)環(huán)境成本，價格杠桿對促進節(jié)水的作用未得到有效發(fā)揮，不僅造成農業(yè)用水方式粗放，而且難以保障農田水利工程良性運行，不利于水資源可持續(xù)利用和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。黨中央、國務院高度重視農業(yè)水價問題。習近平總書記、李克強總理多次就農業(yè)水價改革作出指示。2014年6月，汪洋副總理專題部署農業(yè)水價綜合改革工作。按照國務院部署，2014年10月，國家發(fā)展改革委、財政部、水利部、農業(yè)部聯(lián)合，在全國27個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）80個縣（市、區(qū)）啟動了深化農業(yè)水價綜合改革試點工作，在全面總結試點經驗基礎上起草了《意見》初稿，經廣泛征求意見和修改完善后報國務院。2016年1月國務院辦公廳正式印發(fā)，為今后一個時期農業(yè)水價綜合改革工作提供了基本遵循。
　　記者：請問農業(yè)水價綜合改革的總體思路是什么？
　　吳文慶：推進農業(yè)水價綜合改革的指導思想是全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立“五大”發(fā)展理念，緊緊圍繞保障國家糧食安全和水安全，落實節(jié)水優(yōu)先方針，堅持供需統(tǒng)籌、兩手發(fā)力，以完善農田水利工程體系為基礎，以健全農業(yè)水價形成機制為核心，以創(chuàng)新體制機制為動力，提高農業(yè)用水效率，促進實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化。
　　改革要堅持四個基本原則。一是堅持綜合施策。農業(yè)水價綜合改革不是簡單的價格問題，必須綜合運用工程配套、管理創(chuàng)新、價格調整、財政獎補、技術推廣、結構優(yōu)化等多種措施統(tǒng)籌推進改革。二是堅持兩手發(fā)力。改革不僅關系到水資源的優(yōu)化配置，而且涉及廣大農民的切身利益，既要完善農業(yè)水價形成機制，使市場在資源配置中起決定性作用，也要建立精準補貼和節(jié)水獎勵機制，更好發(fā)揮政府作用，保障糧食等重要農作物合理用水需求。三是堅持供需統(tǒng)籌。一方面，強化供水管理，提高供水服務效率；另一方面，把需求管理擺在更加突出位置，全面提高農業(yè)用水精細化管理水平，通過“雙側”發(fā)力，推動農業(yè)用水方式向集約高效轉變。四是堅持因地制宜。我國幅員遼闊，各地水資源稟賦、灌溉條件、經濟發(fā)展水平、種植養(yǎng)殖結構等差異較大，改革不宜“一刀切”，各地須探索符合實際、各具特色的做法，有計劃、分步驟推進。
　　改革的總體目標是，用10年左右時間，建立健全合理反映供水成本、有利于節(jié)水和農田水利體制機制創(chuàng)新、與投融資體制相適應的農業(yè)水價形成機制，促進農業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉變。其中，農田水利工程設施完善的地區(qū)要通過3～5年努力率先實現(xiàn)改革目標。主要指標要求包括：農業(yè)用水價格總體達到運行維護成本水平，農業(yè)用水總量控制和定額管理普遍實行，可持續(xù)的精準補貼和節(jié)水獎勵機制基本建立，先進適用的農業(yè)節(jié)水技術措施普遍應用，農業(yè)種植結構實現(xiàn)優(yōu)化調整。這樣設定目標要求，既考慮了作為一項改革硬任務，必須有明確的時限、可衡量的指標，同時也考慮了改革涉及面廣，工作任務重，不可能整齊劃一、一蹴而就。
　　記者：中央要求大力推進供給側改革，農業(yè)水價綜合改革如何在供給側發(fā)力？
　　吳文慶：加強供給側結構性改革是農業(yè)水價綜合改革的重要內容，主要有三個方面的舉措：一是健全工程體系。我國現(xiàn)有農田水利工程大多建于上世紀50年代至70年代，普遍存在標準低、配套差、老化失修、效益衰減等問題，小型灌區(qū)和面廣量大的田間工程亟待建設和改造，“最后一公里”問題依然突出，特別是計量設施不配套，國有骨干工程支渠以上計量未實現(xiàn)全覆蓋，末級渠系、小型灌區(qū)和地下水計量設施普遍缺乏，成為農業(yè)水價綜合改革的瓶頸。因此，《意見》明確要加快完善大中小微并舉的農田水利工程體系，突出強調完善供水計量設施，區(qū)分工程、水源類型，細化了對計量設施建設的要求。二是建立農業(yè)水權制度。在用水總量控制指標分解到縣級行政區(qū)域的基礎上，按照灌溉用水定額，把指標進一步細化分解到各類用水主體，落實到水源，明確水權，實行總量控制，形成強有力的倒逼機制，促進節(jié)約用水，推動農業(yè)用水結構調整。同時，發(fā)揮市場機制作用，鼓勵開展節(jié)水量交易，讓節(jié)水者獲得經濟回報。三是提高農業(yè)供水效率和效益。就是要強化供水計劃管理和調度，提高管理單位運行效率，加強成本控制，建立管理科學、精簡高效、服務到位的運行機制，提高服務質量和水平，保障合理的灌溉用水需求，在提高供水效率的同時，有效降低供水成本。
　　記者：農業(yè)水價綜合改革對需求側有什么要求？
　　吳文慶：對農業(yè)用水需求側改革有三方面的要求。一是調整優(yōu)化種植結構，包括適度調減地表水過度利用、地下水嚴重超采地區(qū)高耗水作物種植面積，選育推廣需水少的耐旱節(jié)水作物，建立作物生育階段與降水相匹配的農業(yè)種植結構與種植制度，發(fā)展“雨養(yǎng)農業(yè)”。二是推廣節(jié)水技術，重點是發(fā)展高效節(jié)水灌溉，大力推廣管灌、滴灌等節(jié)水技術，集成發(fā)展水肥一體化、水肥藥一體化技術，積極推廣農機農藝相結合的深松整地、覆蓋保墑等措施，提升降水利用效率。三是探索創(chuàng)新終端用水管理方式。一方面，鼓勵發(fā)展農民用水自治、專業(yè)化服務、水管單位管理和用戶參與等多種形式的終端用水管理模式。支持農民用水合作組織規(guī)范組建、創(chuàng)新發(fā)展，并充分發(fā)揮其在供水工程建設管理、用水管理、水費計收等方面的作用。鼓勵社會資本參與農田水利工程建設和管護。由此解決“誰來管”的主體缺位問題。另一方面，推進小型水利工程管理體制改革，將使用權、管理權移交給農民用水合作組織、農村集體經濟組織、受益農戶及新型農業(yè)經營主體，明確管護責任，讓受益主體真正把農田水利工程當作自己的“責任田”，由此解決工程產權不清、有人用沒人管的問題。
　　記者：請問如何在改革中建立合理的農業(yè)水價形成機制？
　　吳文慶：這是農業(yè)水價綜合改革的核心，發(fā)揮市場對水資源配置的決定性作用，必須完善水價形成機制。《意見》提出了四個方面要求：一是明確價格“誰來定”。按照價格管理權限規(guī)定和簡政放權的總體要求，《意見》明確，大中型灌區(qū)骨干工程農業(yè)水價原則上實行政府定價，具備條件的可由供需雙方在平等自愿的基礎上協(xié)商定價；對于大中型灌區(qū)末級渠系和小型灌區(qū)農業(yè)水價，可實行政府定價，也可在堅持有利于促進節(jié)水、保障工程良性運行和農業(yè)生產發(fā)展原則的前提下實行協(xié)商定價。二是明確價格“怎么定”。農業(yè)水價要綜合考慮供水成本、水資源稀缺程度、用戶承受能力等因素合理確定，鑒于這些因素是動態(tài)變化的，水價也要適時調整。三是明確價格“定多高”。農業(yè)水價原則上應達到或逐步提高到運行維護成本水平，這主要是考慮運行維護成本水平是下限，只有達到下限工程才能正常運行，否則工程老化失修、損毀嚴重、效益衰減，最終損害的還是農民利益。同時，考慮到地區(qū)差異，確有困難的地區(qū)要盡量提高并采取綜合措施保障工程良性運行；對水資源緊缺、用戶承受能力強的地區(qū)可提高到完全成本水平。四是明確計價方式?？紤]到糧食作物、經濟作物、養(yǎng)殖業(yè)等在用水量、保證率、生產效益等方面存在差異，加之各地農業(yè)發(fā)展政策支持方向不同，《意見》提出實行分類分檔水價。其中，用水量大或附加值高的經濟作物和養(yǎng)殖業(yè)用水價格可高于其他用水類型；對于地下水超采區(qū)，要采取有效措施使地下水用水成本高于當地地表水。同時，為進一步強化水價激勵約束作用，要實行超定額累進加價制度，體現(xiàn)“多用水多交錢”?？紤]到一些地區(qū)用水量年際變化較大，風調雨順的年景用水少，干旱枯水年份用水多，為保障工程正常運行、持續(xù)發(fā)揮效益，《意見》明確這類地區(qū)可實行基本水價和計量水價相結合的兩部制水價。對于用水量受季節(jié)影響較大的地區(qū)，可實行豐枯季節(jié)水價。具體實行哪種水價制度由各地因地制宜探索。
　　記者：農業(yè)水價綜合改革在充分發(fā)揮市場機制作用的同時，如何更好地發(fā)揮政府作用？
　　吳文慶：農業(yè)水價改革一頭連著農民和糧食安全，一頭連著水資源和水安全，簡單提價農民難以接受，不提價又不利于節(jié)水和工程運行。在適當提高農業(yè)水價促進節(jié)水的同時，必須實施精準補貼和節(jié)水獎勵，保障農民在合理高效用水的情況下用得起水，保護農民種糧積極性。為此，《意見》提出建立精準補貼和節(jié)水獎勵機制。農業(yè)用水精準補貼機制要與節(jié)水成效、調價幅度、財力狀況相匹配，補貼標準根據定額內用水成本與運行維護成本的差額確定。從試點實踐來看，主要有兩種做法：第一種是根據工程運行維護成本缺口，對水管單位、用水合作組織等進行補貼，分擔農戶的部分用水成本，在提價幅度不大的情況下，保證工程正常運行，這種方式用戶容易接受、好操作，但節(jié)水激勵作用不夠直接；第二種是在水價提高后，對種糧農戶定額內用水予以補貼，在保護種糧積極性的同時，激勵農戶采取節(jié)水措施將用水量控制在定額內，這種方式節(jié)水激勵作用更直接，但對計量要求高，操作相對復雜?？紤]到精準補貼機制是一項創(chuàng)新性工作，各地工程設施、用水管理、財力狀況等差別較大，補貼具體事宜可由各地結合自身實際確定?！兑庖姟诽岢鼋⒐?jié)水獎勵機制，根據節(jié)水量對采取節(jié)水措施、調整種植結構節(jié)水的規(guī)模經營主體、農民用水合作組織和農戶給予獎勵，或加價回購用戶節(jié)約水量，使節(jié)水者獲得效益，增強用戶主動節(jié)水的意識和積極性。精準補貼和節(jié)水獎勵機制能否真正發(fā)揮作用，關鍵是落實資金?！兑庖姟访鞔_，財政安排的水管單位公益性人員基本支出和工程公益性部分維修養(yǎng)護經費、農業(yè)灌排工程運行管理費、農田水利工程設施維修養(yǎng)護補助、調水費用補助、高揚程抽水電費補貼、有關農業(yè)獎補資金等都可以作為精準補貼和節(jié)水獎勵的資金來源。
　　記者：如何做好《意見》的落實？
　　吳文慶：為了推動各項政策措施落實，《意見》從三個方面做出安排部署：一是落實地方責任?？紤]到農業(yè)水價綜合改革主要是地方事權，《意見》明確省級人民政府對本行政區(qū)域農業(yè)水價綜合改革工作負總責，抓好各項措施落實。其中，制定好的實施方案和年度計劃尤為關鍵，這是各地農業(yè)水價綜合改革的頂層設計和行動指南，也將成為考核評價改革工作的基本依據。二是加強指導協(xié)調。農業(yè)水價綜合改革任務艱巨繁重，各地情況千差萬別、改革進度不一，為統(tǒng)籌推動改革整體實施，《意見》明確四部門認真履行職責，強化協(xié)調配合，加大對各地改革工作的指導和支持力度，每年向國務院報告進展情況。為此，2016年5月四部委聯(lián)合向省級有關部門印發(fā)通知，部署深入貫徹《意見》精神，細化任務要求，強調建立省級人民政府統(tǒng)一領導下各部門共同參與的工作機制，科學合理編制實施方案和年度實施計劃并按時報備，加強監(jiān)督檢查和績效評價，每年6月底前和11月底前向四部委報送工作進展情況。三是強化宣傳引導。農業(yè)水價綜合改革是一項復雜的系統(tǒng)工程和創(chuàng)新性工作，必須加強宣傳引導，統(tǒng)一思想，凝聚共識，尤其要贏得廣大農民群眾的理解和支持?！兑庖姟芬蟾饔嘘P部門和地方各級人民政府做好農業(yè)水價綜合改革的政策解讀，加強輿論引導，強化水情教育，引導農民樹立節(jié)水觀念，增強節(jié)水意識和有償用水意識，提高節(jié)約用水的自覺性，為推進農業(yè)水價綜合改革創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。